证据突袭 行政诉讼中的“证据突袭”及应对

“证据突袭”源出于民事诉讼，一般发生在一审审判程序进入庭审后、法庭辩论终结前，是指一方当事人变更诉讼请求或提出新的答辩主张并突击提交证据材料，导致案件不得不休庭、延期，甚至影响裁判结果。这一技巧进入行政诉讼领域，不仅有了时间轴上的延伸，还在形式和效果上发生了变化。行政机关根据起诉状提交了相关证据材料，但行政相对人在一审庭审质证中甚或上诉时，提出了被诉行政行为更为具体的违法事项，并主张行政机关超过举证期限未予举证，应当视为没有证据。

“证据突袭”策略在行政诉讼中的杀伤力更为明显，这与行政诉讼制度的特殊性有关。一是行政诉讼本质上以“行政行为”为审查对象，司法机关对申诉中的“主张和理由”往往采取“宽松”审查。由于我国行政诉讼制度起步较晚，“官民”权力不对等，专业律师稀缺，长期以来，司法机关对申诉的审查仅限于“能够阐明被诉行政行为”，往往允许行政相对人模糊处理事实、主张和理由，由行政机关给出主要证据。在诉讼过程中，只变更诉讼请求和理由，而不变更被诉行政行为，一般不视为变更诉讼请求，留给空行政相对人通过审理和上诉后明确的诉讼请求和理由进行“证据突袭”。二是行政诉讼强调“全面审查”原则，但行政行为的复杂性和程序的多样性可能导致“审查边界”界定困难。在“正当程序”概念的指导下，程序规定变得越来越繁琐，在任何情况下都很难不加歧视地全面审查所有程序要素。三是行政诉讼采用“举证责任倒置”规则，决定了行政机关提供证据的被动性。根据诉讼一般原则，主张人必须证明自己的主张，可以在一定程度上避免“证据突袭”的发生。但由于政府和人民的地位不平等，行政诉讼一直采用举证责任“倒置”的模式，行政机关的举证必须以行政相对人的主张是否得到充分、全面的理解为依据。一旦行政相对人故意混淆甚至隐藏自己的主张，行政机关在举证时就会处于“被动”状态。四是行政机关严格的举证责任逾期，导致“证据突袭”，容易影响实体判断。现行行政诉讼法规定了举证责任倒置，同时也为行政机关设置了更高的举证责任。

“证据突袭”对行政诉讼制度乃至于行政管理秩序的损害是显而易见的，不仅不利于案件事实的查清、行政争议的实质化解，还会显着增加行政应诉成本和司法资源支出。虽然行政诉讼制度设计之初所秉持的保护弱势相对人的理念，在现代社会仍应一以贯之，但应当认识到，随着国家财物制度的日趋严格，行政机关难以支付动辄“高价”的律师费，行政权力上的“强势”已经并不必然匹配诉讼技巧上的“强势”。

行政诉讼中的“证据突袭”裁判该如何应对？笔者认为:一是要严格把握“有具体主张和事实根据”的起诉条件。随着人们法治意识的增强和行政诉讼律师行业的快速发展，对申诉的审查应当更加严格，审查标准应当更加严格。第二，我们不应该要求行政机关对所有事实提供全面的证据。行政诉讼虽然采用全面审查原则，但本质上仍然是对原告诉讼请求和诉讼请求的审查。对于当事人在一审法院作出、起诉或者审查行政行为时从未提出的主张，没有明显的违法迹象，也不影响行政行为的成立或者其他关键程序要件。行政机关不可能穷尽证据，法院也不可能逐一审查所有程序要件，并在裁判文书中列出。第三，应允许行政机关酌情补充证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告无正当理由不提供证据或者不提供证据，视为无相应证据”，同时第三十六条第二款还规定“原告或者第三人提出其在行政处理程序中未提出的理由或者证据的， 被告经人民法院许可可以补充证据”，即赋予被告抵消原告或第三人不当突然袭击造成的被动性的可能性。 虽然这一补充规定受到严格限制，与司法实践中的“证据突袭”并不完全对应，但结合上述分析，在“主张不明确”的情况下，应适当允许行政机关补充证据。另一方面，要警惕滥用“补充”条款导致行政机关怠于举证，允许行政机关补充不应要求行政机关全面举证的证据。

原标题：《【业务研讨】行政诉讼中的“证据突袭”及应对》