无力感 人民论坛：基层干部的“无力感”从何而来

基层干部是各种任务项目的一线实施者、是各种社会矛盾冲突的最前沿，基层干部队伍的稳定影响着基层治理的现状和未来。

现在有些基层干部工作比较复杂，要开大大小小的会议，填写各种表格，提交各种材料，迎接各种检查等等。“高压工作”“憋屈工作”成了一些基层干部的真实心理状态，进而催生了他们的职业无力感。

我们不禁要问，基层干部无力感的根源，到底是什么？随思响哥一起来看！

01

基层干部为什么会有无力感？

基层政府治理困境的制度特征是:权利小、人多、责任少。这里所说的“制度特征”，是指普遍存在于基层政府治理中的、由其制度决定的、与基层干部个人素质或工作作风关系不大的治理特征。在全国范围的调查中，基层干部普遍反映基层治理困境具有以下制度特征:

权小

乡镇街道作为最基层的一线政府，权力较少，这是由其官僚体制水平决定的。但是，基层干部普遍反映的“小权力”有其特定含义:

一是法定权能小，国家法律和法规所赋予的各种地方治理的职权一般都只赋予到县级政府及其职能部门，如人事编制、土地管理、交通执法、环保督查、教育和卫生监管等，但顺着“条条”的垂直管理，上级政府一般都把任务通过“属地化管理”责任，下放给基层政府。

二是县级政府有100多个项目办和职能部门，可以通过“属地化管理”将任务和项目下放到乡镇街道，但基层政府对大部分“事务”没有相应的项目决策权、资源配置权和行政执法权。

三是责任大权能小，通过“条条管理”下放到基层的“属地化管理”任务，上级职能部门及其项目办，可以通过不断地“督查检查”来追究基层政府的责任，但基层政府对项目任务并没有多少自主权力和法定权力。

有很多事情

“上面千条线、下面一根针”是基层治理的最形象比喻，但自有其体制根源。“没完没了的任务、没完没了的检查”导致基层政府“事多事杂”：

第一，因为“权小事多”，如上所述，基层政府没有法定权力，而任务工作需要“本土化管理”。

二是因“钱少而事多”，各种精准扶贫和乡村振兴的项目和任务，其项目专项资金的分配权和调配权，都在县级的各种项目办和职能部门，但项目任务的推进却都要基层政府来完成。

第三，“人少物多”。基层乡镇街道只有6-7个部门，40-50名工作人员。但与县级100多个职能部门及其各项目办相比，“人少事多”已成为大面积普遍现象。

人少

“人少”相对于“事多”。如上所述，一个乡镇街道的一个部门往往对应着县级政府的20多个职能部门，“层层增加压力、卸下责任”，造成大量基层政府“一人多能、多职能”，基层干部往往感到力不从心。为了“应付”无休止的任务和检查，基层单位不断聘用“编外人员”。

在各地调研中，乡镇街道的编制人员与外聘人员的比例一般都在1：1之上，也就是说编制内人员有40人，外聘人员就有40多人，有的地方高达1:2之上。而且经济越发达的地区、外来打工人员越多的地区，编制外聘用人员越多。

责任重大

基层政府“压力山大”是普遍问题，却由于“层层加码施压、层层下卸责任”的“压力体制”而更加凸显。也就是说，县级以上职能部门及其各种项目办，通过“召开会议布置任务—签订项目责任书—不断检查考核”的工作机制，通过“条条式”垂直管理的“任务下沉”，通过各种项目任务的“属地化管理”要求，把具体工作的落实实施责任“下放”到基层政府。

然后是各级检查评估:中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组；然后就是没完没了的检查:精准扶贫检查组、环保检查组、综治维稳检查组、公共安全检查组、教育检查组、卫生检查组等...只有6-7个部门的乡镇街道政府，每年可能要“招呼”几十个甚至上百个县级、市级、省级职能部门。对于“检查”中发现的任何问题或事故，其责任的“板”必须首先

基层政府是层层加码体制的最底层、是层层追责体制的最终端、是各种任务项目的一线实施者、是各种社会矛盾冲突的最前沿，这些是让基层干部普遍感到“无能为力”的体制性根源，也只有认清其体制性根源，才能够推进制度性解决之道。

02

如何破解？

面对基层社会的矛盾和问题，县级政府和基层乡镇干部也在“有限空”中奋力创新，努力探索化解矛盾的各种体制机制。

但基层治理困境在很多地区仍具有一定的普遍性，亟待通过“顶层设计”的制度体制改革，为推进基层治理现代化奠定长久制度基础。

一是深化行政体制改革，降低行政管理水平

进一步推进“省直管县”体制改革，从当前的五级行政体制，逐渐改革为中央、省级、县级三级行政体制，取消地级市级政府对县级政府的管理体制，乡镇政府作为县级政府在基层的派出机构，赋有一线政府的“全部职能”，进一步加大对乡镇政府的“强镇扩权”改革，“赋权赋能”于基层乡镇政府。

第二，在赋权的基础上，明确县乡政府的权责关系

在行政体制改革、赋权赋能的基础上，促使乡镇基层政府成为一级“完全政府”。同时，减少“条条式”垂直管理的项目和任务，把“条条式”管理的项目和资金，统一打包赋予县级政府和乡镇政府。

通过法制化、制度化改革，明确县级政府和乡镇政府各自的权责，制定清晰科学的“权力清单”和“责任清单”，促进乡镇政府“有多少权力就有多少权力”。

第三，推进县、乡体制和机构改革，落实乡镇政府的人事匹配

改革乡镇政府没有人事编制权，而人事编制权完全掌握在县级政府手中的现状，大大减少县级机构及其编制，丰富基层乡镇的机构和编制。同时，要改变乡镇政府行政人员、事业人员、外部人员在薪酬、社保、晋升渠道等方面差异较大的恶性循环，督促乡镇政府在严格监管的前提下，在适应当地经济发展和城市化进程中，掌握一定的人员配置权。

第四，逆转行政化不断加重趋势，扎实推进基层民主建设

在行政的压力下，行政的下行趋势已经蔓延到基层群众自治组织。

应通过体制改革，逆转行政化下移趋势，扎实完善基层民主的制度机制，改变乡镇政府“对上而不对下负责”的行政化趋向，扩大基层民众参与基层治理的民主渠道和民主机制，加大基层民众对基层干部民主选举和民主评议的力量，让广大基层民众真正成为基层治理的组织化主体力量。

在“条块分割的压力”下，基层政府治理困境的形成不是“一日之寒”，其化解也不是一日之功。只有加强基层党组织建设，深化机构改革，明确各级政府权责和人事关系，拓宽企业、社会组织和公民个人参与基层治理的渠道和路径，形成“一核三治”和多元治理的制度化体系，才能为基层治理现代化奠定长期的制度基础。

来源 | 人民论坛杂志、人民论坛网

选自| 11月中旬人民论坛

作者 | 中国社会科学院政治学研究所首席研究员、博导 周少来

原标题|基层干部的无力感从何而来？如何从体制机制上推进基层治理现代化