中国贫困地区 中国相对贫困地区可持续发展问题典型研究与政策前瞻

中国网/中国发展门户网消息推动区域协调发展，一直是政府管理、公共管理和治理的重要内容，空。促进区域协调发展的战略和政策取向可以分为狭义和广义。狭义的。一般来说，在全球范围内，国家推动区域协调发展的狭义内涵是指缩小区域间经济发展水平的差距。在国民经济发展水平进入中等发达国家之前，人均GDP接近1万美元，城镇化水平不足60%，我国各地区经济发展差距持续拉大。各国普遍以国家整体发展效率最大化为导向，以削弱区域经济发展的公平性和均衡性为代价。因此，进入现代化新阶段后，缩小区域经济发展水平差距，不仅成为国家发展的战略目标，也成为国民经济持续健康发展的途径和动力，特别是推动打造以国内大循环为主体、国内外大循环相互促进的经济发展新格局的重要途径。广义的。促进区域协调发展的广义内涵包含了现代科学发展观。在降低区域间经济发展水平的同时，要求各区域发展要与自然条件相一致，在国家统一格局下发挥基于区域比较优势的主体功能，实现基本公共服务或综合民生福祉的公平或平衡。

根据世界各国经济发展的普遍规律，导致区域发展不协调、区域经济发展水平差距拉大的原因，或者说对区域经济发展水平差距增加值贡献很大的因素，通常是:具有发展优势的地区发展异常迅速，“有的地区先富起来”。与其他国家不同，中国还有另一个与优势地区对差距增量贡献较大并列的原因，即相对贫困地区分布广泛，相对贫困地区人口比例过高，导致中国区域经济发展水平差距在处于同一发展阶段的国家中过大。在大多数国家，人均经济收入的分布曲线呈正态分布。人均收入平均水平20%范围内的人口比例一般能达到80%以上，平均收入在75%以下或175%以上的相对贫困和相对富裕人口比例很小。而在中国，即使绝对贫困人口随着各个发展阶段的标准变化而不断变化和减少，但中国相对贫困人口的比例仍然相对稳定，过去40年相对贫困人口的绝对数量在2-3亿的规模。绝对贫困在相对贫困人口中的比例一直在变化——前期绝对贫困和相对贫困的数量大致相当，目前绝对贫困逐渐趋近于零。显然，相对贫困的研究具有更长远的价值，不仅对揭示人口贫困和区域协调发展的特征和规律具有重要的学术价值，而且对国家制定不同发展阶段的区域协调发展战略具有重要的政策价值。

在中国，中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室范洁研究团队率先研究了中国相对贫困地区的可持续发展。2004-2005年，该团队在承担“区域可持续发展关键技术研究与示范”研究任务，即“欠发达地区可持续发展模式与政策研究”时，首次引入“相对贫困”概念，并进行了探索性研究。2004年，范洁团队与国家有关部门共同主持了前期研究项目“中国欠发达地区区域经济、资源、环境协调发展研究”，采用相对贫困地区的概念，对中国欠发达地区的扶贫和可持续发展进行政策研究，为制定国家“十一五”发展规划提供了科学依据。2011年5月，国家扶贫部门邀请中国科学院地理科学与资源研究所范洁、徐勇确定集中连片特困地区地理范围。他们借助主体功能区划和相对贫困地区研究的成果，在有关部门关于绝对贫困分布研究成果的基础上，为14个集中连片特困地区的顺利建成作出了实质性贡献。2015年，范洁团队通过对10年来相对贫困地区变化及变化原因的研究，向有关部门提交了一份政策研究报告——“进一步完善集中连片精准扶贫方式，按地域类型实施差异化扶贫政策”。相对贫困地区的概念和中国相对贫困的特点引起了相关部门的关注，使得中国在脱贫攻坚战取得最终胜利、中国绝对贫困问题得到彻底彻底解决之前，开始提前谋划2020年之后的事情。

从引入相对贫困概念、启动中国相对贫困研究，到界定集中连片贫困地区、前瞻性关注相对贫困地区的政策应对，范洁团队的成果为相对贫困研究做出了学术和应用贡献。本文在系统回顾范洁团队关于中国相对贫困研究进展的基础上，重点研究了当前相对贫困地区的分布特征、区域类型依据及相关政策建议，为我国在脱贫攻坚全面胜利和现代化新征程中科学应对相对贫困问题提供参考和依据。

相对贫困地区可持续发展研究进展

与20世纪60-70年代可持续发展理念的形成同步，区域发展理论在这一时期开始发展，并从区域经济增长扩展到在增长的基础上寻求社会经济结构的变化和人民生活质量的提高。因此，对贫困的研究已经从收入贫困和人的贫困的成因，以及“只工业化”和“只资本化”的方式扩展到“权利贫困”和“能力贫困”。减少贫困的途径还延伸到如何确保贫困人口拥有一定的物质和社会资源，如何让贫困人口利用自己的资源实现自己的生活目标。贫困研究真正融入可持续发展研究框架，始于人们对人口、资源、环境与贫困关系的科学认识。特别是从微观视角建立的农民可持续生计分析框架，全面解释了贫困的成因、解决贫困的策略、贫困的过程及其影响和作用。参照联合国的相对贫困标准，将微观可持续生计模型拓展为欠发达地区—相对贫困地区的宏观可持续发展分析框架，从区域贫困因素出发划分贫困类型，探讨分类扶贫解决方案随后，通过20年的跟踪研究，揭示了贫困—相对贫困的变化过程，识别了扶贫效果及其对自然生态环境和社会进步的影响，从而为国家中长期扶贫战略的制定和扶贫政策的实施提供科学依据。

首次采用“相对贫困”概念开展区域可持续发展科技重点项目研究

早在“十五”期间，为进一步夯实我国可持续发展战略决策的科学基础，推动地方可持续发展战略实施和能力建设，科技部启动了“区域可持续发展关键技术研究与示范”科技攻关项目，其中范洁团队承担了第五个项目“欠发达地区可持续发展模式与政策研究”。在项目提案中，范洁团队明确指出，欠发达地区是我国区域发展的重要类型。中国欠发达地区分布广泛，占全国人口比例较高。它们通常是具有国家意义的生态资源富集区，自然基础与人类发展的矛盾尖锐。因此，中国能否实现全面建成小康社会的目标，有效落实可持续发展的国家战略方针，将对欠发达地区的可持续发展起到关键作用。同时，考虑到中国的发展越来越受到全世界的关注，中国欠发达地区的可持续发展必然会受到全球化的影响。因此，从研究的角度出发，提出“相对贫困”的概念作为研究我国欠发达地区的目标区域，与国际研究方法具有可比性，便于在较长的历史时期内对贫困问题进行持续研究。

研究内容分为四个部分:诊断我国欠发达地区可持续发展的现状和现行政策的实施效果；中国欠发达地区可持续发展的区域类型划分与剖析：发展符合我国欠发达地区当前要求的可持续发展模式；设计促进欠发达地区可持续发展的政策体系。

综合研究发现，2000年，人均收入低于全国平均水平60%的县级行政区被界定为相对贫困地区。利用热、水、交通、食品、资金、生态六大限制因素，将我国相对贫困地区划分为3个一级区和11个二级区。

结合可持续发展条件分析和典型地区农户微观调研，提出我国欠发达地区可持续发展的区域模式，即以区域外生态移民为主要模式的发展模式；基于生态保护和适度集中的发展模式；国家支持基础设施建设，改善发展条件的区域模式；国家支持与增强自我发展能力相结合的发展模式。

促进相对贫困地区发展已成为我国欠发达地区促进可持续发展政策制定的重要领域类型

扶贫观念的转变对制定扶贫战略和实施区域政策有很大影响。进入21世纪，中国的扶贫理念在三个方面发生了重大变化:以人的发展为中心的发展理念取代了以物为中心的增长理念；发展已经从关注进步和改善扩展到关注发展带来的问题和代价；从模仿欧美模式到追求自主发展的观念转变，尤其注重中国特色扶贫模式的创新。发展理念的这些变化，将相对贫困的支持问题上升为对相对贫困地区可持续发展的综合研究。在编制“十一五”发展规划之前，国家有关部门设立了前期研究项目，范洁团队配合部门工作组开展“欠发达地区可持续发展模式与政策研究”，为国家编制“十一五”发展规划、发布重大扶贫政策提供了依据。范洁团队仍然以相对贫困地区为研究对象，以相对贫困地区格局的演变过程为分析重点，从变化中解释致贫因素的变化，评价扶贫政策实施的效果，并提出未来的政策框架和战略建议。

研究发现，我国相对贫困地区空的格局呈现出明显的变化趋势，主要是:农村低收入群体进一步集中在中西部交通拥堵的偏远地区，包括中西部边境地区、偏远高原、山区、草原和交通拥堵的沙漠，呈现“西多东少、南多北少”的特点；农村贫困人口集中在中西部生态环境脆弱、人地矛盾突出的山区；中国欠发达地区的少数民族地区比例有所增加。造成这种趋势的原因是:自然条件和地理位置起着根本性的作用；改革开放初期，从沿海到内陆的开放和市场化进程起到了增强作用；落后的文化和知识的匮乏使欠发达地区在每一轮区域竞争中都处于劣势。这种分布趋势必然会使剩余贫困人口生活的自然环境越来越差，贫困地区人口迁移将受到更多限制，贫困地区形成独立经济发展的能力将面临更大挑战。因此，必须在体制和机制上进行重大突破和创新，建立新的扶贫战略和政策，以适应中国相对贫困地区。在全面系统评价国内外扶贫政策变化和效果的基础上，按照当时全面建成小康社会的要求，结合当时正在开展的国家重点科技项目对欠发达地区分类评价的中间结果，对11个二级区的生态环境脆弱性和社会经济约束进行了评价，并整合为综合潜力评价结果。结果表明，青藏高寒地区限制因子较多，其三个二级区综合指数均高于3。

在此基础上，提出了“十一五”及以后支持相对贫困地区的战略要点:“以提高人民生活水平为目标的富民”发展；经济与生态协调发展，经济与社会协调发展；强调国内外同步“双向”开放；逐步增加对欠发达地区的投资，提高资金使用效率；促进贫困地区人力资源开发。然后，根据3个一级区和11个二级区，提出了各区的战略任务，并分别将上述战略付诸实施。

为打赢脱贫攻坚战、部署持久战支持相对贫困地区发展提供科学依据

2015年前后两年，中国科学院组织开展了“中国区域发展差距:评价与调控”重点项目研究，由范洁团队与中国科学院新疆、成、长、宁挂靠单位合作完成。当时国家正在把集中连片扶贫和精准到户扶贫交织在一起。如何整合两种模式，如何建立长期的扶贫长效机制，成为国家政策关注的热点问题。应中央有关部门要求，根据资源环境承载能力和区域发展综合潜力划分相对贫困地区类型，深化扶贫体制机制改革，对不同贫困地区采取差异化、针对性的扶贫政策。

研究表明，中国相对贫困人口规模将长期保持在2亿人以上，相当于1978年中国绝对贫困人口规模；中国的扶贫已经从解决贫困人口和家庭的温饱问题转向解决欠发达地区的区域发展问题；我国贫困地区集中在三级阶梯的过渡地带，南疆和青藏高原的基本格局长期没有改变。因此，应根据贫困地区的综合承载能力和发展潜力，制定差异化的区域扶贫战略。

研究发现，我国相对贫困地区存在有发展条件和无发展条件的区域类型。其中，人口2000万左右的县有115个，没有发展条件可以明确界定；有条件发展的类型包括235个县，总人口约9000万。政策建议如下。

对于有发展条件的贫困地区，要着力创新体制机制，实现资源优势向经济优势的转化。包括:在确认自然资产的基础上，通过资产分红为贫困人口创造稳定收入的渠道；将生态产品纳入生态文明框架下的经济核算体系，将生态保护和建设打造成为贫困地区的支柱产业和贫困人口增收的主渠道；把科技扶贫作为以科技创新带动贫困地区跨越式发展的根本途径，构建具有地方特色的绿色经济体系；探索贫困地区产城融合和城乡规划合理路径，构建贫困地区新型城镇化特色模式。

对于没有发展条件的贫困地区，要在卸载减负的同时，提高基本公共服务和生态质量。包括:提高移民就业能力，加强贫困青少年的专业技能培训和基础教育；以“适度集中+流动服务”“固定设施+人员轮岗”等方式支持提升民生质量；率先实施生态补偿到人新机制，探索生态承载力条件下资源开发利用新途径。

相对贫困地区的近期变化和分布特征

按照2011年确定的300元国家扶贫标准，我国绝对贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，绝对贫困发生率也从10.2%下降到0.6%，连续7年每年减少贫困人口1000多万人。可见，精准扶贫战略实施以来，我国反贫困事业取得了历史性突破。当然，这并不意味着中国贫困问题的结束，以解决相对贫困为重点的反贫困持久战在未来还将继续。

人口规模:长期约2亿人

解决温饱问题和消除绝对贫困通常是一定时期内可以实现的目标，但解决相对贫困问题是长期的、艰巨的、复杂的。略微调整欧盟将人均国民收入低于平均75%的地区视为相对贫困地区的标准，以农民年人均纯收入为基准值定义相对贫困地区。2000-2018年相对贫困地区划分结果显示，我国相对贫困地区人口规模将长期保持在2亿人左右。2000年、2010年和2018年，相对贫困地区常住人口总量分别为2.58亿、2.35亿和1.87亿。中西部地区占比稳定在90%，分别占总相对贫困人口的89.83%、90.25%和88.40%。从各省相对贫困发生率来看，甘肃、贵州、云南、陕西、山西不仅相对贫困发生率高，而且人口也超过1000万。此外，青海、西藏、宁夏、新疆等西部省份相对贫困发生率均在30%以上。

时间空特点:集中配送的基本格局没有改变

2000年以来，我国相对贫困县空之间集中分布和空之间结构稳定的基本格局没有改变。虽然相对贫困县的数量从2000年的799个减少到2018年的610个，但县之间的分布空非常稳定。相对贫困县变化类型识别显示，全国稳定相对贫困县471个，占2018年相对贫困县总数的77.21%，分布在大兴安岭南麓、燕山-太行山、秦巴山区、云贵高原、西北深石山等山地丘陵地貌区。新增相对贫困县108个，占相对贫困县总数的17.7%，分散在稳定的相对贫困县周边。2000年以来，淘汰型相对贫困县主要分布在辽宁、内蒙古东部、安徽、湖北东部、广西西南部等东部沿海地区和低山丘陵；但在部分毗邻成渝、环渤海、珠三角、长三角的中西部县域，相对贫困地区空的分布范围，因特色旅游、工矿产品开发、特色农业生产等资源密集型产业的发展而部分缩小。5.08%的重复性相对贫困县分布在14个集中区，位于一、二级过渡地带。这种类型也反映了相对贫困地区扶贫的波动性和长期性。

相对贫困地区可持续发展的区域类型基础

区域功能:以生态服务功能为主体

我国相对贫困地区以山地、丘陵地貌为主，与青藏高原生态屏障、北方防沙带、黄土高原-川滇生态屏障、南方丘陵山区at 空高度重叠，是“两屏三带”国家生态安全战略格局的主要载体。如表3、图6所示，主要功能区中，重点生态功能区数量最多，分布最广的是县域，354个重点生态功能区总面积为2.202 1×106 km2，占相对贫困地区总面积的77.06%。这些重点生态功能区包括大小兴安山、三江源、甘南、祁连山、南岭、黄土高原、大别山、桂黔滇喀斯特石漠化区、浑善达克沙漠、川滇森林与生物多样性区、秦巴生物多样性区、武陵山区、藏东南高原边缘、藏西北羌塘高原等生态功能区，涵盖了水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护四大类型，以生态服务功能为主体的区域功能属性决定了相对贫困地区不具备做大的条件2018年，在相对贫困地区的重点生态功能区，人口规模仍高达9182.95万，占相对贫困地区常住人口总数的49.76%。庞大的人口基数导致各种生产生活活动对自然环境的不断扰动。高强度非主体功能的开发行为必然影响生态保护主体功能，同时加剧自然承载力超载。

此外，以城市化地区和主要农业生产区为主要功能的县分散在相对贫困地区，占总土地面积的7.31%和32.36%，占相对贫困地区常住总人口的13.29%和36.96%。这反映出相对贫困地区远离主流河流、主流河流、流域下游低地、社会经济发达的区域中心城市。这种边缘性和封闭性阻碍了区域外物质和能量的输入，区域内资源和环境的承载潜力有限。值得注意的是，2018年，相对贫困地区城镇化地区人均GDP为31338元，是农业主产区的1.32倍，是重点生态功能区的1.26倍，远低于全国规模城镇化地区与农业主产区、重点生态区的差距。这说明相对贫困地区经济增长乏力，辐射力弱，在重点生态功能区培育对超负荷人口的经济社会拉动不现实。要先规划跨区域繁荣后繁荣的新格局，依靠城市群、都市圈和周边中心城市的发展，引导人口和发展要素在相对贫困地区合理流动。

自然承载力约束:有开发条件的地区和无开发条件的地区并存

单因素评价

确定了2018年相对贫困县水土资源、生态重要性和生态系统脆弱性的影响因素和综合约束程度。从因子评价结果来看，土地资源约束区主要分布在青藏高原、河南、湖北、湖南和江西、云南、贵州和广西等地。水资源要素的限制区集中在黄土高原、东北平原、河西走廊等地区；生态要素限制区集中在南疆、青藏高原、黄土高原和云贵高原。

元素之间的匹配/

根据元素间的匹配空，太行山和秦岭受水土资源约束，青藏高原、云贵高原和南部丘陵地区受土地生态约束，黄土高原受生态水资源约束。相对贫困的地区主要是山地和丘陵地貌。自然承载力的约束要素多种多样且共轭，支撑要素空之间的匹配度较低，导致存在不具备开发条件的区域。

没有发展条件的地区受到自然承载能力的强烈制约。由于自然地理环境极其恶劣或生态功能十分重要，自然承载力难以提高。解决温饱问题后，这类地区不再具备发展的基本条件和动力。该类型县250个，土地面积1.372 1×106 km2，常住人口7883.12万人，占相对贫困地区总人口的42.17%，集中分布在青藏高原、六盘山、横断山、乌蒙山和罗晓山。

相对贫困地区也有自然承载力约束中等或较弱、发展条件一定的地区。这类地区往往受生态条件限制较少，具有一定的水土开发潜力，矿产资源和生物资源丰富。该类型区县360个，土地面积1.583 2×106 km2，常住人口1.08亿，占相对贫困地区总人口的57.83%，主要分布在兴安山脉东北部、秦巴山区、燕山-太行山区、云贵桂喀斯特地区等。在保持自然承载力稳定的前提下，创新该类型地区扶贫工作的体制机制，在政策制定中体现区域资源优势价值，实现资源优势向经济优势的转化，促进地方经济和民生质量的有效提升。

更高的起点提升了相对贫困地区现代化的时代背景

2020年后，随着西部大开发和脱贫攻坚，相对贫困地区的背景发生了很大变化，其发展条件和机遇呈现出以下新情况。

战略地位和区位条件发生了根本性变化。从全球战略格局，特别是“一带一路”发展在改变全球格局和国家安全中的作用来看，相对贫困地区的战略地位和区位发生了显著变化，成为中国提升国家安全、重构全球战略格局的前沿和重点地区，特别是发挥“一带一路”愿景在重构全球战略格局中的关键作用。过去，相对贫困的地区由于地处内陆而被边缘化，处于中国对外开放战略布局的末端。目前，他们的战略地位明显提高，这已成为更高起点推进相对贫困地区同步现代化的重要前提。

生态建设改善了相对贫困地区的生态环境基础。2000年以来，实施治沙工程、天然林保护、退耕还林还草等重大生态保护工程，生态安置与生态补偿转移支付资金配套，相对贫困地区生态环境明显改善。2004-2018年，相对贫困地区所在的西部地区造林总面积为4664万公顷，占全国的54.4%；森林面积从9864万公顷增加到13292万公顷，森林覆盖率相应从14.5%提高到19.4%。更重要的是，中国在生态环境保护体系方面取得了长足的进步，在绿色生产技术和工艺方面取得了长足的进步，包括矿产的绿色开发，这些都为相对贫困地区在大保护的基础上探索绿色发展道路提供了自然基础、管理体制和生产技术等方面的重要保障。

基础设施建设改变了相对贫困地区的投资和营商环境。除了交通、水利、能源等一般基础设施建设外，中国还完成了青藏铁路、西气东输、西电东送和多条高速铁路的建设，相对贫困地区周边逐步形成了完整的公路铁路网。2000年至2018年，西部地区铁路运营里程由2.2万公里增长至5.29万公里，占全国总量的37.5%，并增长至40.1%；公路里程由55.39万公里增加到199.15万公里；最引人注目的是高速公路的发展，从0.36万公里增长到5.36万公里，在全国的比重从22.0%增长到37.6%。

相对贫困地区可持续发展的战略选择与政策展望

根据实现第二个百年奋斗目标和全面建设社会主义现代化的国家战略规划，相对贫困地区也需要与全国同步实现现代化目标。结合相对贫困的长期性、艰巨性、复杂性特点，通过系统实施基于自然承载能力和主体功能定位的差异化反贫困战略，到2035年国家基本实现社会主义现代化时，在彻底消除绝对贫困人口返贫风险的基础上，2020年将相对贫困人口规模和相对贫困地区范围缩小到50%以上；到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，相对贫困人口规模比2035年缩小50%以上，区域规模上相对贫困地区彻底消除。

放眼全球，开展人地系统优化调控和空治理，稳定国防安全、生态安全、粮食安全、能源安全、社会安全防线

相对贫困地区在自然承载力整体脆弱的基础上，叠加人口增加、产业基础薄弱、设施支撑不足、市场体系建设滞后、自我发展能力低下、老、幼、边、穷等经济社会因素。成为具有综合区域属性和典型人地关系特征的重点区域，也是各种区域发展问题叠加、人地关系普遍处于紧张状态的薄弱区域和问题区域。如图9所示，从自然属性来看，相对贫困地区包括高山丘陵地区、生态重要地区和生态脆弱地区；就经济属性而言，包括农业区、畜牧业区、能源矿产开发区等，社会地理属性包括民族地区、革命老区和边疆地区。

从多维属性、区域功能和发展现实三个方面分析发现，相对贫困地区人地系统整体可持续性较弱，主要表现为人口压力过大，局部生态脆弱性加剧，生态服务功能和质量退化，自我发展能力严重不足。需要从外部支持和增加投资，从全球视角对人地系统进行优化调控和空治理。最终实现人口与经济的空平衡、人口经济与区域功能适宜性的空平衡、区域发展数量增长与质量增长的空平衡。因此，要重点抓好以下三个方面:引导城乡、工农等多元化、多维度人口就业和要素对流，保持生态-社会-经济综合效益平衡；加强东西部、内外多向、多尺度开发保护格局的优化升级，完善新时期形成跨区域互动的土地空开发基本框架；立足区域综合承载力的客观条件，重塑城乡互动、等价发展的新面孔。

有发展条件的相对贫困地区:通过机制创新将资源生态比较优势转化为经济优势，破解“路径依赖”下的代际转移和“马太效应”下的区际剥离

发展条件相对较差的地区往往自然地理条件相对优越，能源矿产资源、农牧生物资源、自然文化旅游资源丰富。从某种意义上说，这类地区的相对贫困是制度性贫困或阶段性贫困。随着科技的进步和国内居民消费向更高层次的转变，发展朝阳产业和绿色产业的物质基础和资源禀赋将得到发挥。通过创新扶贫体制机制，将比较优势有条件地转化为带动当地经济发展的优势。

这类地区未来的政策取向是在确认自然资产的基础上，打造收入稳定、具有长期驱动力的资源转换机制；以生态产品价值为出发点，把生态本底保护作为相对贫困地区的支柱产业和相对贫困人口增收的主要渠道；以科技创新和现代管理为杠杆，煽动以生物制药产业链为主导的绿色经济体系。

不具备发展条件的相对贫困地区:在稳步推进自然承载力卸载减负和山水林湖草系统治理的同时，全面提高基本公共服务均等化水平

没有发展条件的相对贫困地区，通常是自然条件较差、资源相对贫乏、人地关系紧张的薄弱地区，难以就地脱贫。因此，一方面，重点解决人口超载问题，卸载和减轻当地自然承载力负担；有序引导人口迁出，实现易地发展；实施景观林、湖、草系统管理，可以减轻生态压力，促进生态系统稳定良性演化。另一方面，通过生态补偿、公共服务均等化、社会保障等一系列特殊政策，在建设自然优美和谐之地的同时，提高当地居民的民生质量。

这类地区未来的政策取向是:提高迁出和就业能力，对相对贫困人口形成更公平、更优质的基础教育和职业技能培训体系；整合各方资源，形成合力，形成集中、分散、流动的基础设施和公共服务保障体系；探索对人实施生态补偿的新机制，探索自然承载力条件下低扰动的资源开发利用新途径。