地方金融 进一步健全完善地方金融监管的相关建议

文字|智哥了解经济专栏作家

地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分，是中央金融监管体系的必要补充。2017年全国金融工作会议后，地方金融监管改革的路径和方向日益清晰。“一委一党两会”新金融监管框架基本确立，深化地方金融监管改革的序幕也拉开。

本文总结了金融监管理论的演变，回顾了我国金融监管的变迁和发展，并以宁波地方金融监管改革的现状为例，提出了相关的思考建议。

金融监管理论的演变

诞生于经济干预理论的金融监管理论在其发展过程中逐渐凸显出“独立性”和“先进性”；金融监管的“有效性”具有阶段性和可变性的特点，与特定时期经济金融发展的需要密切相关；金融监管理论的“可操作性”成为未来理论研究的目标价值取向。总的来说，金融监管理论经历了产生、发展和成熟三个阶段。

1.注意安全。起源于20世纪30年代的美国经济危机催生了金融监管理论，金融监管理论是从市场不完全性和金融市场体系脆弱性的角度发展起来的，从而形成了两大理论体系:公共利益监管理论和金融脆弱性监管理论。前者以市场失灵和福利经济学为基础，认为政府规制作为公共利益的代表，可以解决市场缺陷，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。后者通过引入信息不对称和外部性等一系列概念，以及基于个人利益最大化的主观选择思想，考察了在特定的信息结构下，金融市场如何通过经济主体的自动理性选择和行为变化形成金融脆弱性理论。

2.安全和效率交替。20世纪六七十年代，西方发达国家出现了“滞胀”，凯恩斯主义无法解释。于是，以新古典宏观经济学、货币主义和供给学派为代表的自由主义理论和思想兴起，金融自由化理论也相应出现。这一时期的金融监管理论主要包括集团利益理论、金融监管失灵理论和金融监管辩证法理论。金融监管的研究视角开始从“危机预防”转向“运行效率”，突破了常规范式，使金融监管理论更具活力和发展性。

3.安全与效率并重。20世纪90年代后，一系列区域性金融危机相继爆发，促使监管部门重新审视金融体系的安全和系统性风险。金融监管研究已进入全面发展阶段，金融监管的实践研究越来越受到重视。这一时期的主要理论包括:功能监管理论、激励监管理论、资本监管理论和市场纪律监管理论。新理论不断推动金融监管理论向金融活动管理和金融系统风险防范并重的转变。

地方金融监管的发展与变化

地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分，是中央金融监管体系的必要补充。中国的金融监管大致分为四个阶段:

第一阶段是1992年以前中国人民银行集中统一监管体制阶段；

第二阶段是1992年至2009年，证监会、保监会和银监会成立后，“一线三会”分业监管体制阶段；

第三阶段是2009年到2018年。随着地方金融办的出现和2013年8月中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度的建立，以及2017年国务院“金融稳定发展委员会”的成立，金融监管体系不断完善；

第四阶段是从2018年到现在。随着原银监会和保监会合并成立中国银行业监督管理委员会，“一委一方两会+地方金融监管局”的金融监管新框架逐步形成。

2008年以来，金融监管权限逐步下放至省级政府，并在十八届三中全会以最高级别文件明确实施。2014年，国务院发布《关于明确中央和地方金融监管和风险处置职责的意见》，初步形成了中央和地方两级金融监管体系。2017年全国金融工作会议后，中央要求地方金融监管部门增设地方金融监管权威品牌。至此，地方政府正式纳入我国整个金融监管体系，在地方层面形成了“中央监管部门派出机构与地方各级金融监管部门共担监管职责、各有侧重、相互配合、共同维护地方金融稳定运行”的金融监管格局。

“按需而生”的财务室。

金融一直都是由中央管理的，也就是央行和银监会在各地都设立了机构，主要任务是防范风险，但渐渐地也有很多东西是垂直机构管理不了的。发展经济，地方政府需要金融支持，金融业本身的触角也在不断向各个地方延伸。在这种背景下，作为监管补充的金融办公室应运而生。

2002年上海金融办的成立，是行业的起点。在随后的10年里，基本省市甚至区县相继设立了金融办事处。有很多名字和特定的方向。主要职责定位为综合协调服务，基本不在政府序列，不具备行政审批权力。长期以来，地方金融办属于弱势群体，在一些省份，甚至被列为省级办公厅或发改委下属部门。其核心内容主要是为本土企业提供各种融资服务，帮助本土企业进入资本市场。

据《中国经济周刊》统计，自2002年上海金融办成立以来，截至2011年底，全国已有31个省级政府设立金融办，222个地级以上城市设立了金融办，部分县市政府甚至区政府也设立了相应的金融办。直到2008年，中央政府开始对地方政府进行机构改革，地方金融机构从地方政府中独立出来，职能、部门和人员编制都有所扩大。财务室成为政府直属部门后，更加独立，具有行政权力；职能由审议协调逐步拓展到监管协调、风险处置等领域，弥补了过去“行三会”地方监管工作的不足，金融办职能作用日益凸显、日益强大。

“与时俱进”财政局。

当初，地方金融办作为地方和中央政府之间的协调机构，虽然职能不断完善，但已经无法与当前的金融环境相匹配。压实地方金融机构的“补位”作用，成为“改势”改革的核心。

自2017年10月起，地方金融办改为“局”。事实上，当地金融监管局历史悠久。2014年，山东省将省地方金融监管局品牌加入省金融办。目前，全国31个省份都新增了地方金融监管局的品牌。其中，山东、江苏、江西等地已在省市县设立地方金融监管局，基本建立起三级地方金融监管体系。同时，山东、河北、四川、天津相继颁布地方金融监督管理条例，使地方金融监管有章可循。

从“办公室”到“局”，字差意义非凡。金融办改为“局”，监管职能不断强化，与“一线三会”地方分局、监管局形成了更强的互补性，进一步强化了监管围栏，从而进一步强化和明确了中央主导、地方协助的“两级”监管模式。

地方金融监管现状

以宁波为例，地方金融监管经历了以下三个阶段:

1、创业发展。2008年以前，宁波的金融监管体制是“一行三局”。2008年，随着宁波市政府金融工作办公室的成立，宁波的金融监管体系转变为“一行三局一办”的格局。金融办成立之初是一个非独立机构，由宁波市政府办公厅管理。主要职责是发展地方金融业，服务地方拟上市企业，防范和应对地方金融风险，同时配合和协助“一行三局”做好银行、保险公司、证券公司等持牌金融机构的沟通协调管理。随着市金融办的成立，县级设立了金融服务协调部门。尽管名称不同、准备不同、归口管理不同，但市县两级地方金融监管体系已初步形成。

2.升级和扩展。2015年，随着宁波启动新一轮政府职能转变和机构改革，市政府金融工作办公室由市政府办公厅管理的机构升格为市政府工作部门。在2008年三定方案的基础上，增加交易场所和金融监管，指导保险创新区和金融市场体系建设，协调化解重大金融风险；行政人员和内部办公室的数量分别增加到26个和6个。2019年，随着宁波银保监局的成立，宁波的监管体系形成了“一行两局一办”的格局。同年，随着新一轮政府机构改革，宁波市金融办的职责和职能再次得到强化。典当、租赁、融资担保、农村信贷互助合作等监管职责，原本分散在商务、经济和信息化、农业等部门。，由金融办统一管理；行政人员和内部办公室的数量分别增加到34个和8个。此次调整的显著特点是丰富了金融机构的监管类型，增设了金融稳定办公室。由此可见，金融办赋予地方监管和风险防范化解的职能再次凸显。

3、改变待解决的“局”。2017年全国金融工作会议后，地方金融监管改革的路径和方向日益清晰。2018年10月以来，多家金融监管机构密集挂牌成立。截至目前，省级金融办已基本改为“厅局”。甚至一些省份，如山东、江苏，也初步建立了省、市、县三级地方金融监管体系。从浙江省来看，温州早在2011年就率先成立了全国第一家金融监管局，并于2018年10月在浙江成立了省级地方金融监管局。不久前，杭州、宁波也上市了地方金融监管局，而其他地级市尚未新增监管局品牌。

从宁波所辖的县区来看，鄞州、北仑、慈溪等也都已改为厅局。除此之外，其他城区还没有加上监管局的牌子，依然是金融办。从单位编制来看，宁波辖6区2市2县。10个县中，只有鄞州和北仑的财政所是独立的行政编制单位，属于政府部门；其余8个县金融办均为事业单位。从各地金融办的名称来看，有的叫“金融办”，有的叫“金融服务中心”，甚至有些功能区的金融办以不同的名称隶属于经济发展局。按照中央的部署，地方金融监管局的监管范围是“7+4”。目前，大多数县市金融办公室尚未将所有这些职责整合到位。有的只是移交了某些类别，有的还把一些事项保留在原主管部门，有的不知道是否集中财务办。从干部队伍来看，县市区人员力量相对不足，一人多职。中原主管部门的相关职能在机构改革调整后转移到了财务室，但财务室的人员却日益捉襟见肘。总之，路还很长，因为县金融办的相关职责完全整合，甚至从“办”变成了“局”。

完善地方金融监管的思考

1.在国家层面，注重顶层规划设计。与银行法、证券法、保险法等显性上位法支持的中央金融监管相比，地方金融监管的职能和对象仍然缺乏上位法和统一的制度安排。因此，目前地方金融监管的执法依据只有部门规章和规范性文件，立法层次和法律效力较低，很多领域是立法空。建议全国金融稳定发展委员会尽快统筹“改废金融法律、行政法规”工作，引导地方政府建立区域金融工作议事协调机制和责任追究机制。

2、省级层面，注重中层统筹安排。从省情来看，浙江省经济发达，金融活跃，强有力的地方金融监管势在必行。建议省级参照山东、江苏，加大推动省、市、县三级地方金融监管局上市力度；同时，尽快制定实施《浙江省地方金融条例》实施细则和配套政策，使地方金融监管得到规范。从两次会议来看，省市监管机构基本调整到位，县级分支机构亟待整合，如延伸监管半径、下沉监管力量等，都关系到基层中央监管与地方监管的协调有效运行。

3、市县两级，注重基层协调落实。一方面，针对宁波市及所辖大部分县市尚未增设监管局品牌的情况，建议市金融办积极向上级部门汇报沟通对接，与市编办共同推动该县尽快明确地方金融监管部门，增设金融监管局品牌，做好相关职责合并和人员向其他部门划转工作。另一方面，深化地方金融工作协调机制，加强与“一行两局”及相关部门的沟通协调，完成金融服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革等任务。加快建立国务院地方协调机制，制定出台《宁波市地方财政条例》及相关配套措施。

4.创新方法注重科技应用监督。金融科技的发展在推动金融创新的同时，也推动了金融监管体制的改革。监管技术可以很好地应对当前金融监管中监管不力甚至监管不力空的问题。大数据等监管技术的应用可以在一定程度上消除监管与被监管之间的“信息孤岛”。在地方金融监管实践中，要不断探索运用大数据、人工智能、云计算等技术，丰富监管手段，对金融新业态进行实时动态、全方位监管，降低监管成本，提高监管效率，有效防范地方金融风险，维护金融安全。

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