孙蔚 曾璐 孙蔚青 毛小菁:美国多边援助的做法、问题及借鉴

介绍

多边援助指一国政府为联合国、世界银行或欧盟等政府间多边组织提供的发展援助。相较于双边援助，多边援助参与方多、辐射面广，是当今重要的对外援助方式。美国是全球经济总量最大的国家，也是布雷顿森林体系的主要缔造者和主导者，在多边发展合作体系中发挥着重要作用和影响力。梳理和分析美国多边援助的做法，总结其相关经验与教训，对中国参与国际发展治理体系具有借鉴意义。

第一，美国进行多边援助的原因

美国视对外援助为推行外交政策和展示软实力的重要工具

现代美国对外援助起源于冷战时期的地缘政治。第二次世界大战后，美国为抵制共产主义的影响，巩固资本主义制度，对欧洲复兴计划进行了大量投资。冷战期间，美国持续提供大规模对外援助，联合各方遏制苏联。苏联解体后，美国对外援助规模下降。“9.11”恐怖袭击后，国家安全问题成为影响美国对外援助的重要因素。美国对外援助再次持续上升，并增加了对反恐相关国家的援助，以稳定冲突地区局势，争取盟友，促进民主或支持其他国家的反恐和执法行动。

多边援助是双边援助的有效补充

与双边援助相比，多边援助有许多优势。例如，可以调动更多国家的援助资源，共同促进全球发展；提供多样化的援助工具供选择；在更多的国家和更广泛的领域工作；提供政治缓冲并保持影响力。当美国由于国内政治因素无法支持某个国家或领域时，可以通过多边组织保持其在这一问题上的影响力。多边援助支持的关键领域包括卫生、人道主义援助、粮食安全、经济增长等。它与双边援助相一致，能够结合多边组织的资源和专长，协调各方努力，有效补充双边援助。与多边组织的合作使美国的双边援助能够集中在少数国家和领域，同时通过多边援助保持广泛的地理覆盖和多领域影响力。

通过多边援助，美国能够影响与其国家安全和繁荣有关的国际问题，维护国家利益

在美国的国家安全战略中，加强与国际组织的合作是外交和对外政策的重点。2010年《全球发展总统政策指令》将对外援助、国家安全与繁荣等美国核心国家利益联系起来，明确要求美国政府根据国际机构的比较优势与国际机构开展战略合作。美国多边援助主要与联合国机构和世界银行等国际金融机构合作，其主要动机是巩固和提升对联合国等关键机构的主导影响力。二战后成立的联合国、世界银行等国际组织是多边国际秩序的核心，是世界上最具代表性和权威性的政府间国际组织。在国际发展体系建设中，美国作为联合国的主要发起者和主要规则制定者之一，通过支付更高比例的会费和捐款，在塑造和影响联合国机构方面发挥了巨大作用。

总体而言，美国比较有效地通过多边援助实现其国家利益并推动其全球领导力和影响力。美国利用联合国等多边机构推动实施重要举措，并在塑造国际体系方面发挥作用。美国通过世界银行等多边银行输出其标准和做法；通过联合国难民署、粮食计划署和世界卫生组织等持续塑造其倡导的“更加和平、稳定和繁荣”的国际体系；通过影响联合国发展系统改革，旨在推动其提升效率和执行国际发展议程。总而言之，多边援助是美国对外援助取得积极成果的重要渠道。

第二，美国多边援助的规模和流量

美国的多边援助在其对外援助总量中占比较低，但其规模长期位居全球前列

与经合组织发展援助委员会其他成员国相比，美国的多边援助比例一直较低，长期低于20%，而发援会国家的多边援助平均比例为30-40%。美国多边援助的规模也明显受到外交政策和多边组织增资周期的影响。由于2010年《全球发展总统政策指令》对多边主义的推动，以及这一时期美国资本对多边开发银行的补充，2012年美国多边援助占其对外援助总额的比例从11-12%大幅提升至17.06%。虽然比例相对较低，但美国的整体援助规模长期位居世界第一，其多边援助规模多年位居世界第二，仅低于英国。然而，近两年来，美国多边援助再次呈现下降趋势。2017年，美国多边援助金额从2016年的58.77亿美元降至47.26亿美元。发援会公布的初步数据显示，2018年降至38.56亿美元，仅次于英国、德国和法国。

资料来源:根据经合组织发展数据库。

美国在人道主义援助、健康和环境等领域广泛资助大量多边组织，重点资助联合国关键机构、垂直基金和世界银行等多边金融机构

美国向全世界65个多边组织和基金提供财政支持。在联合国发展机构中，2008年至2016年，美国对难民署、WFP、联合国儿童基金会和世界卫生组织的财政支持总额占美国财政支持最多的前10个联合国机构捐款总额的近90%。这四个机构主要向受战争、粮食短缺和健康影响的难民和儿童提供人道主义服务。美国还将大量多边援助用于美国发起的全球纵向基金或重要项目，如全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金和全球环境基金。此外，美国也是多边开发银行的最大捐助国之一。2017年，美国将其多边援助的33.3%用于多边开发银行。美国是世界银行的最大股东，也是亚洲开发银行和非洲开发银行的第二大股东，因此，美国一直站在所有机构的前列。不同于联合国一国一票的决策机制，多边开发银行的决策权取决于其持股比例。因此，美国对多边开发银行董事会有很大的影响力，拥有否决权。美国通过支持美国候选人担任机构负责人来影响多边组织的战略、政策和项目。传统上，世界银行行长由美国总统提名。

美国重点资助的多边组织具有一些共同点。例如，机构专业性和有效性在多个针对多边组织的独立评估中名列前茅；在一个或多个发展领域具有高度专业能力；在包括最危险和动荡区域的全球100多个国家具有强大的实施能力；能在美国双边援助不便资助的国家开展业务。

资料来源:根据经合组织发展数据库。

除核心捐款外，美国多边援助近年来较多采用非核心捐款的形式，即向多边组织捐助的专用捐款，其用途全部或部分由捐助国决定。美国绝大多数非核心捐款通过粮食计划署、难民署、人道主义协调厅等联合国机构用于人道主义项目，反映出美国各界在支持人道主义上达成的广泛共识，以及美国政府在应对人道主义危机时的灵活性。世界银行的信托基金也是美国非核心捐款支持的重要对象。2014年，美国通过非核心资助向世界银行提供32笔信托基金，总计4.8亿美元。

第三，美国多边援助的管理和决策机制

美国缺乏统一的多边援助政策框架，总统、联邦政府和国会从不同层面对多边援助体系产生影响。美国多边援助决策和管理存在缺乏整体性和连贯性的问题，并对援助效果造成影响。

总统领导的联邦政府在多边援助中起着决定性的作用

美国参与多边援助决策和管理的政府部门众多，而总统决定政府对多边援助的整体态度。白宫管理和预算办公室监督联邦政府各部门的预算编制。财政部、国务院和美国国际发展署等22个部门共同参与对多边援助规模和分配的决策。其中，财政部负责对世界银行等多边金融机构的捐资和主要的垂直基金；国务院管理对多边金融机构以外的大部分国际组织的捐资及与健康相关的基金，并对美国国际发展署提供政策和预算指导；美国国际发展署是对外援助的专业机构，参与并实施部分多边援助并管理信托基金。此外，农业部、商务部、卫生与人类服务部、环保局等部门也参与和其相关的多边援助决策和管理。联邦政府各部门按管理和预算办公室及国会要求，定期提交多边援助报告并向公众公开。

为促进协调，美国建立了多个部门间协调机制，包括由财政部主持的国际货币和金融政策国家咨询委员会、由白宫管理和预算办公室牵头的年度预算进程、由白宫牵头的部门间政策协调进程以及由国务院召集的国际组织负责人定期参加的部门间会议。

国会是多边援助的重要决策者

美国国会通过立法、预算、人事和监督参与多边援助决策。通过举行预算听证会、要求政府部门定期提交报告、听取和批准总统提名的派驻联合国的相关政府部门和机构负责人，以及对美国资助的联合国机构或活动进行调查，国会参与和影响多边援助相关决策，加强对执行情况的监督，促进多边援助的系统化和信息公开。

预算是国会影响多边援助政策的主要抓手。根据联邦预算程序，财政部、国务院等部门每年编制含多边援助预算在内的部门预算，提交白宫管理和预算办公室。管理和预算办公室对各部门预算给予反馈，并提出总统认可的预算规模，但不负责协调多边援助的部门间分配。管理和预算办公室审核最终预算后，总统向国会提交总体预算请求。国会收到预算后，参众两院相关委员会召开各部门的预算听证会。政府各部门负责人参加听证会并扞卫本部门的预算请求。国会可以批准、修改或不批准总统的预算建议。国会批准后，管理和预算办公室分配相应的资金并监督预算执行。

联邦政府各部门分配多边援助预算的标准包括:是否符合国家利益；是否补充了美国援助的优先领域；成绩和监测评价制度；获得其他资金和资源；关注环境、性别等跨学科问题。此外，美国对多边组织的捐款根据多边机构的资金补充程序和多边组织的评估结论进行调整。

总统与国会的制衡对美国多边援助决策及其连贯性影响重大。国会批准的预算和最终拨款往往与总统的预算请求存在较大差异。与总统意见相左时，国会对预算提出修改或不批准意见。特朗普政府2019财年预算案建议大幅削减对外援助，并大规模减少对联合国机构的捐助。该预算案遭到国会的抵制和否决。国会有时也会推迟或取消联邦政府对联合国机构的拨款动议，以推动联合国改革或为其他政治目的服务。例如，国会以支持堕胎为由多次阻挠对联合国人口基金的拨款。

美国主流智库对多边援助政策有很大影响

以布鲁金斯学会和传统基金会为代表的主流智库长期关注美国的多边援助，并引导政界、学界和媒体对多边援助的政策、做法及效果等问题进行讨论。美国主流智库曾多次发表报告并提出建议，以改善美国多边援助政策和机制，使其更好地服务于外交政策目标。虽然由于各种原因多数建议未获采纳，但是主流智库有力地推动各方参与多边援助的讨论并形成一定共识。不同智库代表不同党派或集团利益，故政治观点迥异。布鲁金斯学会通常被认为支持民主党，鼓吹美国应加强对多边组织的领导。传统基金会则被认为是共和党的盟友，长期抨击联合国效率低下等弊端，认为美国应退出联合国。此外，公众态度对政府政策也有一定影响。

第四，美国多边援助面临的问题

美国政治体制及多边援助机制导致其多边援助的决策和管理缺乏整体性和连贯性，对援助效果造成负面影响

首先，美国对外援助受《对外援助法》监管。该法案于1961年颁布。虽然多次修改，但还是脱离实际，前后不一致，对美国多边援助也有一定影响。其次，美国没有跨部门的多边援助战略和政策来指导多边援助的分配和协调。在实际决策中，各部门各行其是，对决策标准的理解和运用也大相径庭。三是不同部门承担的多边援助项目相互脱节甚至相互矛盾，无法从多角度、多层次有效协调、服务和推进重要外交政策目标。例如，奥巴马总统在任期内发起了改善非洲电力供应的“光非洲计划”，美援署还捐赠了500万美元支持非洲开发银行能源信托基金。财政部大幅削减了对非洲开发银行的核心支持。第四，不同总统的多边援助政策不同，甚至完全相反。优化某一政府多边援助的政策往往因两党轮流执政而难以为继，极大影响了政策的连续性和长期效果。2010年发布的《全球发展总统政策指令》呼吁大幅增加多边援助，加强美国在联合国的领导地位和影响力。特朗普上台后，主张美国不要承担太多国际责任。特朗普政府退出了《巴黎协定》，其2019年预算提出大幅削减对外援助，其中对国际机构的捐款减少高达7.8亿美元，较2017年减少46%。预算法案的重点是削减美国认为对其外交政策和利益没有重大贡献的多边组织和项目。这将进一步削弱美国在联合国动摇的地位，被认为是美国逐渐失去全球影响力的标志。第五，国会与政府之间的制衡对美国多边援助决策的效率和有效性有重要影响。国会对联邦预算的审批过程，也是国会对行政部门施加影响，双方博弈的过程。国会的年度预算拨款过程削弱了美国对多边援助的中长期规划能力，影响了多边援助的中长期效果。此外，国会有时为了推动联合国改革或服务于其他政治目的，推迟或取消美国对联合国机构的资助动议，导致美国政府无法履行对国际机构的资助承诺，严重损害美国的国际声誉和影响力。

缺乏对多边援助的系统评估

世界主要捐助国定期对多边组织的实施效果进行独立评估，评估结果作为多边援助资金分配和使用决策的依据。在全球援助机构的主要国际评估中，多边机构在项目质量和组织效率方面普遍优于双边机构。虽然美国是多边组织绩效评估网络的成员，也参考了该网络和其他国家的多边援助评估结果，但美国官员从未对其多边援助的实施效果进行过系统、全面的评估。鉴于美国多边援助的规模和国际发展援助领域形势的快速变化，缺乏系统、及时、有针对性的多边评估机制，限制了美国对多边援助做出科学决策的能力。2017年，全球发展中心建议美国对多边组织的有效性进行独立的有效性评估，作为政府有效分配捐赠资源的依据。同年，三位美国国会议员提出了《多边援助评估法》草案，建议形成定期独立评估机制。2018年9月，特朗普在联合国的一次演讲中表示，美国正在系统评估其对外援助，但评估是否包括多边援助以及采用的程序和标准等信息尚未公开。

美国有条件支持多边组织的做法引起国际争议

2017年特朗普上台后，美国表现出明显的“退缩”，退出了许多国际多边合作机制，从《跨太平洋伙伴关系协定》到《巴黎气候变化协定》，再到联合国教科文组织和联合国人权理事会。当联合国的多边合作机制不符合美国的要求，违背美国的外交政策目标，或违背美国的国家利益时，美国会采取限制向相应的联合国机构提供资金、推动联合国改革、退出联合国机构，或设立新的全球大型发展项目或纵向基金等措施。比如美国国会多次以支持堕胎为由，限制对联合国人口基金的拨款。近年来，美国在经济发展、环境保护和卫生等领域设立了一批大规模、全球性的纵向基金，如千年挑战行动和总统艾滋病紧急救援计划等。，不断推动美国在全球范围内制定规则，在领导力上领先世界。此外，美国大力推动联合国改革，以实现其国家利益。美国的单边主义对以国际规则为基础的多边体系造成了极大的伤害，引起了国际社会的反对。

作者简介：

澳大利亚驻华大使馆孙；

原标题：《曾璐 孙蔚青 毛小菁:美国多边援助的做法、问题及借鉴》