投融资平台政府投融资平台的美国经验｜中国投资

2022-01-05 07:02

原创吴亚平中国投资参考

引导阅读

美国的经验是设立介于政府部门和私人企业之间的特殊目的载体SPV即政府授权机构或国有企业，并由其代替政府部门提供相关公共产品和服务

●针对投融资平台公司的特别立法

●明确投融资平台投资边界范围

●完善投融资平台公司信息披露制度

我国地方政府投融资平台公司承担了特定的基础设施和公共服务领域投资、融资和建设等职能，但这类投融资平台公司并非中国所特有，美国、日本等发达国家也有一些特设的基础设施和公共服务类政府授权机构或国有企业。美国在政府部门之外还存在一些执行公共政策和提供公共服务的政府授权机构或政府企业。根据《美国法典》第5编，政府企业是指“美国政府拥有或控制的企业”，亦即美国的国有企业。美国政府授权机构和政府企业的设立出于特定的发展目标，负有执行公共政策和提供特定服务的重要职责，这与我国地方政府投融资平台公司较为类似。

虽然中美两国经济体制不同，经济发展阶段差异较大，尤其是在城市化阶段，但两国也面临着一个问题，即如何在基础设施、公共服务等公共领域以更加市场化的方式提供公共产品和服务。除了鼓励和支持民营企业投资公共领域，美国的答案是在政府部门和民营企业之间，即政府授权机构或国有企业之间设立一个特殊目的载体SPV，代替政府部门提供相关公共产品和服务。

尽管美国政府授权机构和政府企业在管理和监督中也存在一定的问题，但其相关经验和做法，对我国政府投融资平台公司等公益性国有企业规范发展和市场化转型具有借鉴意义。

投融资平台公司特别立法

美国采用专门立法的方式，对政府授权机构和国有企业的治理结构、业务范围、预算约束、信息披露、监督机制和问责机制等重大事项作出明确、具体的规定。田纳西河流域管理局是美国众多联邦政府授权机构和政府企业中的成功典范。1933年，美国国会通过《田纳西河流域管理局法案》，从法律层面明确了联邦政府与TVA的责权利关系、TVA的管理体制和运作机制以及投融资来源。1945年，为加强对政府企业的监管和制约，美国还专门制定了《1945年政府企业控制法案》，为政府企业的管理和运作提供了基础性的法律制度框架。通过专门立法，美国实际上对这类机构和企业建立了政府授权投资制度。

相比较而言，由于缺乏相关法律法规，我国地方政府所属投融资平台公司的制度性质和目的，尤其是投资边界的范围，与地方政府的权责关系等。实践中，政府投融资平台公司普遍存在政企权责关系不清、预算约束软化、监管不到位、责任约束机制不健全等突出问题。为促进我国政府投融资平台公司的规范发展和市场化转型，剥离政府融资职能，加强外部监管，建议借鉴美国做法，通过专门立法的方式，明确目的、目标定位、与政府的责权利关系，以及包括投融资行为在内的管理体制和运行机制。中央层面，建议国家发展改革委会同财政、审计、国资、司法等相关部门，制定地方政府投融资平台公司规范发展和市场化转型的指导意见。在此基础上，各地区可以对其设立的城市投资、交易、水务投资等公共部门投融资平台公司或公益性国有企业进行立法，并制定专门的管理规定或管理办法，从而建立此类公益性国有企业的政府授权投资制度。

明确投融资平台投资边界范围

美国联邦政府授权机构和政府企业都有严格限定的投资边界，只有在市场化方式不适用或无效，与私营部门的公司竞争很少或没有竞争时，才会形成投资边界。美国政府授权机构或政府企业在成立时就有非常明确的机构宗旨、发展方向和目标。专门为这类机构或国有企业制定的法案明确了它们的业务范围和投资边界。比如《田纳西流域管理局TVA法案》明确规定，TVA负责田纳西流域综合治理，承担田纳西流域防洪、航运、供水、发电等综合责任，促进区域经济社会发展。

与此相对应的是，我国许多地方政府投融资平台公司等公益性国有企业承担基础设施和公共服务投资、融资的职责虽然很明确，但具体的投资边界和经营范围较为模糊，地方政府也对其投资边界范围以及投资、融资行为缺乏必要的规制和监督。实践中，很多地方政府投融资平台公司超出了自身投融资能力过度负债融资，还有公司背离了公益性国有企业的宗旨和定位，投资范围超出基础设施和公共服务等公共领域，甚至进入了一般竞争性产业领域和房地产开发领域。为防范地方投融资平台公司超出投资边界范围甚至偏离发展定位，防止其对社会资本造成“挤出”效应甚至“与民争利”，建议我国也应借鉴美国的做法，通过立法的方式明确界定投融资平台公司等公益性国有企业的投资边界范围，规范其投资、融资行为，防止其为追求自身财务效益而擅自扩大投资边界范围和高杠杆融资。

完善投融资平台公司信息披露制度

客观上，美国的政府授权机构和国有企业也存在内部人控制、预算软约束和外部监管不力等问题。为强化对政府授权机构和国有企业的监管，美国建立了经营计划、经营业绩和财务状况的定期报告和公开披露制度。美国对TVA等政府授权机构进行强有力监管的做法表明，定期向立法机构及相关政府部门报告经营计划和经营业绩的完成情况，公开披露经营和财务等主要信息，有助于健全对政府授权机构和国有企业的监督机制，规范其投资、融资行为。

在我国，由于行政管理体制乃至组织人事制度改革滞后，政府投融资平台公司等公共服务领域国有企业的重大投资计划、融资计划、经营成果、财务状况、债务存量等重要信息，作为最高权力机关的各级政府相关部门尤其是同级人大，未能进行监督和防范，尤其是在时机方面。目前，除了公司债、公司债、中期票据招股书披露的相关信息外，政府投融资平台公司对外信息披露相对欠缺。投资边界、经营范围、经营业绩和财务状况，特别是债务状况，基本成为政府有关部门特别是同级人大的“黑箱”。对于银行、债券投资者等金融机构来说，存在突出的信息不对称问题，但对于普通大众来说，基本不可能知道。由此，许多地方政府投融资平台公司的投融资行为缺乏必要的控制，进一步导致其债务规模扩大。为促进政府投融资平台公司规范发展，建议借鉴美国做法，建立健全投融资平台公司等公益性国有企业向发展改革、财政、审计、国资等相关部门定期信息报告制度，以及金融机构乃至社会公众的信息披露制度。

编辑 | 杨海霞

设计|海思

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原标题:“美国政府投融资平台经验|中国投资”

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