吕忠梅 吕忠梅：国家公园法和自然保护地法制定应统筹推进

中国国家公园试点任务已基本完成，今年将建立第一批国家公园。相关部门正在筹划制定《国家公园法》和《自然保护区法》，这将是未来我国自然保护区立法体系中最重要的两部法律。

全国政协社会法律委员会副主任、中国法学会副会长吕忠梅今天在接受第一财经记者采访时表示，在建立自然保护区立法体系的过程中，要妥善处理好包括国家公园在内的各类保护区与各级各类保护区立法的关系，统筹推进《国家公园法》和《自然保护区法》的制定。

“通过梳理国家公园和自然保护区制度改革的脉络，我们可以看到，立法一直是改革的重要组成部分，而且一段时间内立法的推进还是很快的。”吕忠梅说。

“小环保”系统升级为“大环保”

吕忠梅说，党的十八大以来，我国已有60余项与生态文明制度改革相关的制度设计，我国生态文明保护体系得到重构，形成了“严守源头、严管过程、严惩后果”的制度体系，即从过去的“小环保”制度升级为现在的“大环保”制度。

她认为，在这样的体制改革背景下，国家公园立法和自然保护区制度建设的研究必须超越传统环境保护的狭隘概念。

图为2018年4月10日国家公园管理局挂牌。摄影/张克

吕忠梅介绍，当前，国家公园和自然保护区立法面临如何处理“三对关系”的问题:一是如何处理自然保护区立法与国家公园法的关系，国家公园立法率先进入立法计划，而自然保护区法尚未进入正式立法计划；二是如何处理自然保护区制度建设与生态文明制度改革的关系，包括如何处理自然资源与资产、土地开发与保护空等相关改革的关系；三是国家公园体制改革试点提前，今年将公布一批国家公园。然而，这一领域没有法律，因此有必要处理好法治化改革与顶层设计的关系。

她说，从全球来看，像新西兰、澳大利亚、日本、俄罗斯等国家。，都有根据自身条件保护的法律。通过梳理不同国家的立法，我们得出结论:要妥善处理包括国家公园在内的各类保护区与各级各类保护区立法之间的关系。关键是要形成一定数量和水平的法律体系，使保护区能够得到系统的保护。

“建立机制”更为现实和重要

吕忠梅认为，从各方面来看，我国未来的自然保护区立法体系应该是:宪法-自然保护区法-三类自然保护区特别立法。其中，国家公园法已列入立法计划，而自然保护区和自然公园则可能是行政法规或部门规章。

此外，该系统还应包括各种标准、操作指南和评估系统，即技术支持系统她说，显然，这个体系中最重要的问题是如何处理《自然保护区法》和《国家公园法》的关系。整体推进这两部法律，无论立法进程中谁先谁后，都必须在研究论证过程中同步进行，一些重大制度安排要提前衔接。

三江源国家公园生态协管员正在巡逻。摄影/张克

目前，十大国家公园体系试点之间存在较大差异。有的位于中西部和东北地区，面积大，人口稀少；有的位于东部地区，人口密集，面积小。如何在立法中考虑到这些差异？

对此，吕忠梅表示，立法内容设计要充分考虑中国国情，坚持问题导向，而不是采取一套制度、一套模式进行管理。一定要有一些详细的、有针对性的规定，特别是能打的要尽量打。

她说，建立统一、规范、高效的管理体系，意味着要把过去多头管理转变为统一分级管理的事权。然而，在这个过程中，到底是改革体制还是建立机制是一个重要问题。我们认为，建立一个机制，使现有的制度运行得更加顺畅，更为现实和重要。

吕忠梅表示，国家公园不是简单的“无人区”，不能简单搬迁，必须考虑原住居民、文化多样性和周边社区等因素。否则，“人与自然和谐共处”可能会失去基础。因此，在建立机制的过程中应考虑参与式管理机制。